地方人大行使重大事项决定权的几点思考
郝洪伟
决定权是宪法和法律赋予各级人大和县级以上人大常委会的四项职权之一，讨论、决定本行政区域内的重大事项，是人民管理国家事务、管理经济社会事务、当家作主的重要途径和直接体现。党的十八大以来，随着我国“四个全面”战略布局方略全面推进，民主法治建设进入了新时代，法律体系和法治体系日臻完善，简政放权，权力下放的深入推进，赋予地方人大常委会更多的立法和重大事项决定权。然而，不可否认，由于政治体制、民主意识及地方人大常委会自身建设等因素的影响，致使地方人大常委会在行使重大事项决定权的过程中存在着一些不尽如人意的问题，在一定程度上弱化了地方人大常委会重大事项决定权的行使，重大事项决定权的权威并未充分彰显。现仅就地方人大常委会如何行使重大事项决定权，谈几点看法，以求抛砖引玉，不当之处请批评指正。
一、地方人大常委会重大事项决定权的含义
1、地方人大常委会行使重大事项决定权由宪法和地方组织法明文规定。宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。” 地方人大组织法第四十四条第四款规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”这是法律明确规定的地方人大常委会行使重大事项决定权的条款。由此可见，地方人大常委会行使重大事项决定权，是一项由法律专门规定的职权。
2、地方人大常委会的这项职权在其所有职权中的位置可以分三层意思来界说。一是决定权在所有职权中的位置。一般概括县级以上地方人大常委会有四项权力，即立法权、决定权、任免权和监督权。前三项都属于议决权的范围，后一项是为前三项的落实服务的。显然，决定权与立法权、任免权一样，是地方人大常委会最重要的权力之一。二是对于没有立法权的地方人大常委会如区县人大常委会来说，决定权应该是其最重要的权力，因为对于这一级人大常委会来说，决定权是行使监督权的基础。三是重大事项决定权是地方人大常委会决定权中的一类，并非其全部；如授予荣誉称号，笔者认为就够不上重大事项的分量。
3、地方人大常委会行使重大事项决定权意义重大。其一，人大行使重大事项决定权是人民当家作主的直接体现。我国是人民当家作主的国家，一切权力属于人民，而人民当家作主在一定意义上集中体现在人大对决定权的行使。因此，决定权就是人民当家作主的直接体现，没有决定权的人民谈不上当家作主。其二，人大行使重大事项决定权是国家权力机关的本质功能。人民代表大会是人民当家作主的机关，是宪法规定的国家权力机关，而决定权则是权力机关的本质功能，是最具有权力机关性质的权力。一个什么事情也不能决定的权力机关是谈不上什么权力机关的。其三，人大行使重大事项决定权是把党的主张转化为国家意志的基本途径。执政党最主要的功能是整合与代表人民利益，并把人民利益转化为党的主张。而人民代表大会不但是党整合人民利益的平台，也是实现代表人民利益的途径；而且人大行使重大事项决定权，也是把集中了人民意愿的党的主张转化为国家意志的制度性渠道。按照习近平新时代中国特色社会主义思想，党的领导就是保证和支持人民依法行使当家作主权利；其实所谓当家作主也就是管理国家和地方事务、管理经济社会事务，审议国家大事并作出决定。其四，人大行使重大事项决定权是国家权力机关与执行机关基本定位的实现标志。人大是权力机关，“一府两院”是执行机关；前者决定，后者执行，这是权力机关和执行机关的基本定位，也是其基本区别。如果重大事项决定权不是由人大来行使，而是由“一府两院”来行使，那就是权力主体的倒置，就是基本定位的颠倒。其五，人大行使重大事项决定权越是在下级人大就越重要。我们知道，监督权在一定意义上是为落实立法权、决定权、任免权服务的，人大的任免权通常是一次性行使的，而立法权并非所有地方人大都有，这就更突出了重大事项决定权的意义。我们这里是从地方人大的角度说的，当然对于地方人大常委会也是如此。
二、 行使重大事项决定权存在的问题及成因
1、行使决定权的认识不到位。首先是地方人大常委会自身主体意识不强，习惯长期以来“坚持党委领导”的思维定势，在思想观念上及工作中往往重视党的意志而忽视国家的意志；重视党委决策而忽视如何通过法定的形式、法定程序将党的主张变为国家意志、人民意志。其次是有些地方人大常委会担心行使决定权多了，会被认为是在“与党委争权”；有的还错误认为，“大事由党委决定，人大没有必要再做出决议、决定，多一事不如少一事”。从而，导致地方人大常委会对本行政区域内属于决策性的重大事项和重大问题在认识上的误区，自缚手脚，考虑“不越权”问题多，考虑“失职”问题少，宁可“失职”，也不愿“越权”。
2、行使决定权的主动性不到位。根据宪法和法律的规定，地方人大常委会讨论决定本行政区域内有关政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。这个规定，虽然不具体，但给予地方人大常委会的权限是较大的。因此，只要人大常委会认为是本区域内的重大事项，就有权列为人大议题而做出相应的决定，上升为地方人民的意志而交由行政机关执行，并监督执行效果，进行专门的评估。然而，实际工作中，地方人大常委会在行使重大事项决定权方面，除每年审查和批准本级国民经济和社会发展计划以及财政预算外，对重大投资项目、重大改革措施以及其他有关经济、政治、文化和社会事业等方面的重大事项，依法做出决定或决议的很少。这在很大程度上说明人大常委会自身的主动性不够，不敢或不善于行使重大事项的决定权。宁可弱化行使手中的权力，甚至将重大事项决定权束之高阁，也不愿承担过多的风险，使人大常委会失去了很多行使决定权的机会。
3、行使重大事项决定权的议事能力不到位。议事能力的高低，直接关系到人大常委会能否准确、有效地行使重大事项决定权。目前，一些地方人大常委会由于受到自身议事能力限制，致使行使决定权处于很难的地步。主要体现在：一是决定事项缺乏系统规划设计。对五年任期及每个年度的重点事项缺乏统筹调研和安排，往往是根据各代表团收集的议题简单罗列，审议过程比较随意和零散。二是列入重点事项程序不严谨。该列入人大常委会会议审议的重大事项不列入，怕麻烦，图省事。三是列入重大事项的随机性比较大。一些议案、建议的征集往往面向特定机关团体，很多专业性很强的问题由“一府两院”机关提出，而人大机关对做出的决定前，往往调研论证不充分，对科学性、民主性、专门性、技术性问题往往不具备相应的能力，也缺少听取有关方面专家意见，盲目草率做出决议，导致决定事项执行的系统性不强，或者缺乏执行的具体渠道，使得决定事项落空。四是人大自身议事议案能力水平不强。近年来，我国经济社会飞速发展，经济科技创新成果不断涌现，经济产业升级加快，新经济新业态层出不穷，新观念、新概念传播较快，尽管人大常委会组成人员素质也在不断提高，但从当今社会发展的要求来看，决策能力尚有差距，对一些前瞻性、长远性、全局性的问题如何行使决定权还看得不准。特别是在审议一些专业性较强的重大事项时，由于缺少专业人士的参加，所提建议、意见也只能“隔靴搔痒”，不能切中要害。在很大程度上制约了决策的民主化和科学化。
三、充分有效行使重大事项决定权的几点建议
1、地方党委要加大对人大行使重大事项决定权的支持力度。把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。在地方人大的三项法定职权中，决定权是最根本、最主要的权力，在“三权”中处于基础地位，离开了决定权，人大就不能成为权力机关。因此，地方党委要牢固依宪执政、依法执政意识，从改进党的执政方式，提高党的执政能力高度出发，支持和保证人大依法行使重大事项决定权，善于通过人大行使重大事项决定权，把党委对地方重大事务的主张转化为国家意志和全体人民的自觉行动。地方政府要充分尊重人大的法律地位，牢固树立依法行政意识，正确处理好人大与政府的决定与执行、监督与被监督的法律关系，对于依法应当由人大决定的重大事项，都要积极主动提请人大决定。人大常委会要切实增强行使重大事项决定权的责任感和使命感，牢固树立责任意识和担当意识，真把行使决定权摆在人大工作的突出位置，积极作为，理直气壮地行使重大事项决定权。
2、构建充分行使重大事项决定权的权力运行机制。构建科学合法的权力运行机制，确保人大真正成为讨论决定重大事项的权力机关，需进一步理顺人大与党委、政府三者的关系。一是要理顺人大决定与党委决策的关系。党委作出的决策，对党的各级组织和党员具有约束力，对国家和全社会不具有强制性，而人大作出的决定，是国家意志的表现，对本行政区域内的国家机关、全体公民都是有普遍的约束力。党委对国家和社会事务的主张和意图，只有经过法定程序变为国家意志，才能对国家、社会和全体公民具有约束力。因此，党委做出决策后，应当通过人大党组或者直接向人大提出建议，由人大依法讨论、决定。人大要自觉接受同级党委的领导，建立健全人大讨论决定重大事项向党委请示报告制度，积极争取党委重视和支持，善于把党委的决策经过法定程序变成人大的决议、决定，保证党委的意图和主张得到贯彻落实。二是要理顺人大决定与政府行政决策的关系。从宪法和地方组织法的规定来看，人大是权力机关，是本源的权力，而政府是执行机关，是派生的权力。人大重大事项决定权与政府行政决策权是上下位关系，行政决策权要服从人大决定权。人大的决定是创制性的，具有主动性、原则性和方向性，政府行政决策是执行性的，具有从属性、具体性和措施性。因此，政府要建立健全重大决策出台前向本级人大报告制度，对应当由人大审议决定的重大事项要及时、主动提请人大审议决定，并落实好人大的决议决定。同时，人大应尊重政府依法行使行政权，加强与政府的沟通与联系，使双方在重大事项决定上形成共识，达成一致，按照法律规定，积极主动地行使好重大事项决定权，努力实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，真正形成“党委决策、人大决定、政府执行、人大监督”的权力运行机制，真正让人大成为代表人民决定国家事务的权力机关。
3、明确界定重大事项范围。人大讨论、决定的重大事项，可以从以下几个方面来界定:一是宪法、法律、法规及党中央有明确性规定和原则性规定的事项;二是已经列入本行政区域中长期发展规划的关系经济社会发展全局性、长远性、根本性的事项;三是人民群众普遍关注、迫切要求解决的且地方党委明确向人民作出承诺的事项;四是在社会发展和社会治理过程中需要人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的事项;五是人大认为需要讨论、决定的其他事项。建议地方各级人大按照法定性、全局性、人民性和可行性的原则，从本行政区域内实际出发，建立和完善界定重大事项范围和确定重大事项的制度和机制，并编制应由人大讨论、决定的重大事项目录，设置重大事项项目库，明确权属。
4、健全行使重大事项决定权的工作机制。一是完善讨论决定重大事项的操作规程。要建立健全重大事项提出与审查、调研与论证、审议与表决、公布与实施以及贯彻落实的保障措施等工作程序和方式方法，防止临时动议，提高议决质量和决议决定落实效率。二是优化人大常委会组成人员结构，增强常委会各工作机构专业技术力量，切实提高人大讨论决定重大事项的创制能力。三是建立专家咨询和科学论证机制，增强决议决定的科学性和可行性。四是加强监督检查，实行跟踪问效，必要时采取质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段，确保决议决定得到有效落实，以维护人大决定、决定的严肃性、权威性和法律