问题及对策
张亚楠
人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。党的十八大指出：“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。” 各级人大及其常委会的职权，宪法和地方组织法都有明确的规定，总的来说可分为四项权利：立法权（除法律特别规定外，省级以下没有立法权）、选举任免权、决定权和监督权，地方人大及其常委会的重大事项决定权包含于决定权之中。通过多年的努力地方人大对如何依法行使好重大事项决定权进行了有益的探索并取得了一定的成绩，同时，我们也要清醒的认识到地方人大对重大事项决定权的行使还很不充分，距离人大具体建设目标的实现及要求还有一定差距。
一、地方人大行使重大事项决定权的现状
随着国家经济的不断发展，地方人大根据实际情况，因地制宜地对重大事项决策进行了积极的探索与实践，取得了一定的成绩。一方面重大事项决定议案重点突出。地方人大围绕涉及本地社会、经济、制度等重大问题，围绕关系地方全局性的重点工作、计划，依法行使职权，有效促进了地方经济发展。同时，强化了监督检查，增强了重大事项决定议案的办理实效。重大表决事项通过后，人大常委会积极与有关部门的协调沟通，加强宣传，充分发挥监督职能，对办理事项执行中存在的问题，及时提出整改意见，督促落实整改办法。使得一大批与人民群众日常生活密切相关的问题得到了有效及时化解。另一方面完善了地方性法规的建设，使得地方人大行使重大事项决定权更加规范化、制度化和法制化。地方人大积极行使宪法和法律赋予的权利，制定了较为完善的地方性法规和规范性文件，不仅使得人大表决的重大事项的落实更加高效，而且，为地方的发展建立了较为完善的制度保障。
经过不断的探索和实践，地方人大在行使重大事项表决权的职能上取得一定成绩，但我们仍然要清醒的认识到，作为人民群众权利的代表，由于各方面原因地方人大及其常委会对重大事项决定权的行使还很不充分、还存在着不小的问题。
二、地方人大行使重大事项决定权存在的主要问题
1、“重大事项”概念界定不清。《宪法》规定：县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项。《地方组织法》规定了地方人大常委会有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。但《宪法》及《地方组织法》对重大事项范围的规定比较原则化，又缺乏明确有权威的司法解释，使得何为“重大事项”并没有给出更为明确、具体的界定。很多地方也没有出台界定重大事项的法规或规范性文件，即使有，普遍也都比较粗略。长期以来，受主客观等不确定性因素的制约，很难找到一个划分重大事项的统一、客观标准，地方人大对重大事项的认识和理解并不一致，做法也就千差万别，严重影响了人大对重大事项决定权职能的有效发挥。
2、行使重大事项决定权的法规制度不完善。我国的《宪法》和《地方组织法》对地方人大行使决定权虽然有相关的规定，但由于规定的比较原则，缺少具体可操作的标准，同时在程序上也缺少相关规定，没有为人大依法行使重大事项决定权提供有效全面的法律保障，使得人大对地方政府不执行重大事项的决议该如何问责？人大自身不履行职责会产生什么后果？没有可依据的法规制度，地方人大在行使重大事项决定权时也总是瞻前顾后，思虑很多，既降低了人大重大事项决定的严肃性、权威性，也使得赋予人大的重大事项决定权流于形式，严重影响人大职能的发挥。
3、对自身职能缺乏深入的认识。一方面“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式在具体事务的处理中影响深远，部分工作人员对人大及其常委会的性质、地位及依法行使重大事项决定权的重要性认识不足。不能摆正党委、人大、政府的工作职能和关系，往往忽视自身的重要性。社会很多人会认为党委是执政党的领导机关，决定本地区国家大事理所当然；认为政府负有行政管理责任，决定本地区一些重大事项也责无旁贷；认为党委、政府经过讨论的决策，再让人大“表决一遍”，属于“多此一举”，影响执政效率，甚至贻误工作时机。正是因为有这样不正确的认识，导致很多人强调按党委、政府红头文件办事，对人大及其常委会的决定重视不够，对于一些涉及地方的重大事项，很少会自觉的提交人大及其常委会讨论、表决通过，有些事项即便交由人大及其常委会讨论决定，对人大及其常会的意见也不够重视，也不能够有效全面的落实。另一方面，人大对其重大事项的决定权的行使也缺乏足够重视。当前，地方人大在开展工作中缺少进取精神，主动行使重大事项决定权怕被误认为于当地党委及政府“争权”，怕影响相互之间的关系，因而，不能主动作为，大多的是被动行使对重大事项的决定权利，职能的履行效果大打折扣。
4、对经过表决的重大事项缺乏有效的督促和检查。地方人大及其常委会对重大事项的决定一经通过，即具有法律效力，本行政区域内的任何组织、单位和个人，都必须遵守和执行。但当前，普遍存在着人大表决“一决永益”的现象。地方人大及其常委会对行使重大事项决定权前的关注热情很好，对重大事项表决通过后的检查落实关注不够，督查相关决定落实的有效措施比较少，存在一些事项经过人大开会表决完后就没有下文了的情况。有些决议从做出之日起，便流于书面形式，即使有了相应的督查也很难有效的督促工作的开展落实，同时，缺少问责的制度，对于不执行或不认真执行人大决议的情况，没有相应的惩罚机制，导致在相关情况出现后，人大常有无力问责之感。
综合分析地方人大在重大事项决定权行使过程中存在的问题，可以发现主客观方面的原因都有。主观上，不能正确认识人大同党委、政府之间的关系，一些同志思想上有顾虑，担心主动行使重大事项表决权决定多了，会影响同地方党委政府的关系，会被误解有争权之嫌，所以不敢轻易启动表决程序，往往都是被动的行使权力。客观上，相关的法律法规对重大事项的概念界定不清，缺少必要的问责机制、惩罚措施及有效的监管措施等等，要使地方人大有效的行使重大事项决定决，就必须尽快的解决上述问题。
三、地方人大有效行使重大事项决定权的措施
1、明确地方“重大事项”的概念范围。重大事项内容不清晰、具体操作相对困难是当前困扰地方人大及其常委会行使重大事项决定权的重点难点问题。“重大事项”是一个相对的、动态的概念。在不同的历史时期和社会经济发展的不同阶段，其具体的概念范围并不完全相同。因此，要因时、因地明确地方人大及其常委会对重大事项决定权的具体事项。一方面要依照我国现有法律规定来确定重大事项的范围，对于依照法律已经确定清楚的重大事项内容，地方人大及其常委会要严肃认真的依照法律来执行。另一方面要围绕地方重点工作确定重大事项的决定范围，对于涉及到地方经济社会发展的全局性、根本性、长效性的问题，反映基层群众强烈愿望的热点问题事项，要严格按照要求，主动依法行使重大事项决定权。地方人大及其常委会在确定重大事项的范围时要着重考虑四个维度，第一是合法性的维度。宪法和法律明文规定的重大事项，要严格落实，认真督办。第二是全局性的维度。对事关地方经济社会发展全局的重大事项或政府重大投资项目，要做到重点项目严格把关，依照程序履行职能。第三是民生维度。人大行使决定权，是人民当家作主、管理国家和社会事务的重要体现，理应反应人民群众生活关注的重点问题。对于人民群众关注和反映强烈的热点民生问题，要认真研究，充分履行职能。第四是可行性维度。任何政策的落实及事项是否适用，都要从本行政区域实际出发，确保作出的决议符合实际、切实可行。综合这四个方面因地制宜的把重大事项涉及的相关情况，放在特定的环境中进行具体分析，确保作出的决议符合实际、又切实可行。
2、规范程序，科学行使重大事项决定权。合理有效的程序规定，是保障事情高效办理的基础。人大及其常委会要根据宪法和法律的规定，进一步细化完善重大事项表决权的启动程序，规范程序流程，使得涉及地方的重大事项一进入法定程序，就能够高效运转，并最终落实到位。在具体操作中要严格遵照提出审查、调查研究、请示汇报、讨论审议、表决通过、公布实施、监督反馈七个环节的规范。同时要完善紧急事项启动表决规定，当遇到紧急的事项时，可以快速反应，及时协商表决通过，保证在规范化的基础上，针对特殊事件，因时、因事的进行处置。要重视重大事项决定前的调查研究工作，建立完善的重大事项听证制度，提请决定的重大事项要提前一定时间报送人大及其常委会，留有必要的时间交由人大进行走访调研和举行听证，增强社会公众对重大事项决策参与的广度和深度，广泛听取代表、专家、社会各界人员的意见和建议，提升重大事项的科学性，保证决议的重大事项能够更加结合实际，反应真实情况。
3、加强自身建设，深化思想认识。地方人大要不断优化自身结构建设，提升人大代表的知识层次、优化代表的年龄结构。首先要培养人大代表从全局的高度、长远角度考虑问题的能力，任何一项重大事项的决策，都要站在有利于地区社会、经济、民生的高度，从符合发展的实际需要出发，确保表决的事项是真正的重大之事。其次要加强人大相关工作人员的学习和培训力度，及时充电，不断深化对自身认识，使人大代表和人大常委会组成人员深刻领会行使重大事项决定权的重大意义。努力提高代表的法律意识和政策水平，保证在决定重大事项过程中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。再次是要加大宣传力度，宣传行使重大事项决定权的制度意义和重大作用，使广大干部群众充分认识重大事项决定权的重要性和必要性，认识到地方人大行使重大事项决定权是国家法律赋予的，不是个人行为，更不是人大与党委、政府争权。正确认识和处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权三者之间的关系，避免推诿扯皮，影响职能职权的有效发挥。
4.建立问责清单，加强跟踪监督，健全重大事项督办制度和责任追究制度。重大事项决定后要督促政府抓紧实施，人大要充分发挥监督职能，对作出的决议、决定进行跟踪问效，要敢于监督，善于监督，这样才能维护国家权力机关的威信，才能取信于民。人大及其常委会要对重大事项实施情况及时开展跟踪督查，通过综合运用地方人大各种有效的监督手段，建立科学规范的问责清单，对于重大事项督办不力、事项不能及时有效落实的情况进行问责。定期组织常委会组成人员或人大代表通过开展检查、视察、调研、审议、满意度测评等形式，确保决定事项的有效落实。在督查过程中，对执行或办理不力的单位或责任人员要问责，并予以曝光并限期整改，对决定落实中私自变更、隐瞒的现象要启动追责制度，以维护重大事项决定权的权威性和严肃性。充分运用专项审议报告、专题询问、专门听取汇报、组织视察督查、满意度测评等多种监督手段，对重大事项决定的落实情况进行全程跟踪监督，确保人大作出的决定落到实处。同时，人大对自己重大事项表决权的履行也要做到自查自纠，及时总结重大事项表决权行使过程中碰到的问题及好的经验做法，加强对外交流，取长补短，及时改正履行职权过程中存在的问题，对于懒于履行相关义务的工作人员，要有相应的问责机制，对于先进的做法，也要及时的宣传和表彰。保障地方人大能够主动有效的行使重大事项决定权，避免懒政惰政情况的出现。
重大事项决定权，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要体现。地方人大要牢记使命，恪尽职守，认真贯彻落实党中央精神，义不容辞地担负起宪法和法律赋予的神圣职责，代表人民用好权、把好关。
作者单位、职务：江都区司法局樊川司法所办事员