2016年7月29日，江苏省第十二届人大常委会第二十四次会议通过了《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》（以下简称《条例》）,于9月1日起施行。《条例》进一步明确了乡镇人民代表大会和乡镇人大主席团的职责，其中，对乡镇人民代表大会在行使重大事项决定权方面，进行了明确和界定。重大事项决定权是人大最基础、最重要、最直接、最能体现人民当家作主和国家权力机关权威的一项职权。但是，与其他职权相比，重大事项决定权往往也是实践当中行使最被动、最艰难、最不充分、最容易被虚置架空的一项职权。现结合我镇实际，浅谈当前形势下乡镇人大如何行使好重大事项决定权。

一、乡镇行使重大事项决定权的现状与困境

随着人民代表大会制度的完善和发展，近些年来，部分乡镇人大在行使重大事项决定权方面进行了积极探索与实践，取得了一定进展和成效，但总体上看这一职权的行使还不够到位，与宪法法律的规定、与人民群众的要求还有很大差距，在实践中不同程度地存在“四多四少”现象，即：法律有明确规定的行使的多，法律原则规定或未明确规定的行使的少；作出的决定面面俱到、隔靴搔痒的多，抓住重点、切中要害的少；被动行使的多，主动决定的少；作出决定的多，落实到位的少。主要困境来源于以下几个方面：

1、从顶层设计看，乡镇党委、人大和政府的思想认识难统一，权力运行机制不全。由于长期以来，习惯于“党委决定、政府执行”的传统权力运行模式，一些党委领导对人大依法行使重大事项决定权在认识上和实践上都不习惯，造成了乡镇党委对政府各个部门单位的具体事务大包大揽，党委的决策往往不经人大决定就直接交政府执行。目前，乡镇基本施行党委会或者党政联席会研究确定重大事项的机制，未提请人大决定。有的地方在实践中采取党委政府联合决策、联合发文的方式，甚至该由人大讨论的重大事项没有依法提交，人大的决定权往往被虚化、搁置。而对乡镇政府来说，习惯于首先向同级党委负责，其次向其上级部门报告，有意或无意地绕开了人大对重大事项的讨论、决定；有的地方政府在重大事项上“先斩后奏”，越权行事，将人大行使决定权视为“走过场”。对于人大而言，不少地方有权无力，在行使这一职权上存在不敢、不愿、不会、不善的问题，缺乏较真、缺乏底气、缺乏坚守。特别是思想上有顾虑，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解是向党委要权，同政府争权，把握不好分寸会越权，多一事不如少一事，不愿充分行使决定权。因此从“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制来看，制度的设计和法律的原则规定是一回事，实际执行起来却是另外一回事，“人大决定”这一环节在权力运行体系中很大程度上被弱化或忽视。

2、从重大事项范围看，制度设计不清晰，地方实践操作难把握。由于宪法和法律并没有对重大事项所要决定的内容进行明确地规定和清晰地举例，内容较为宽泛、抽象、原则，具体哪些重大事项必须提交人大决定比较笼统，造成地方实践难以把握。即使有的地方出台了界定重大事项的法规或规范性文件，但普遍也比较原则和粗略，在实践中难以把握，操作性不强。比如，多大的工程是重大工程、哪些群众关心的重点问题提请人大决定，都缺乏明确规定。有的政府不认为是重大事项，不经由人大就直接作出决定开始实施，而人大却认为是重大事项；有的政府认为是重大事项，人大却不认为是重大事项，人大行使职权往往处于被动尴尬局面。确定重大事项范围是行使好决定权的前提，如果对重大事项无法作出客观、准确的界定，将影响其职权行使。

3、从讨论决定重大事项的具体程序看，总体不够规范完善，作出决议决定的效果有待提高。地方人大行使重大事项决定权，仅仅靠法律依据是不够的，还需要有切实可行的工作制度作保障。但现在多数的地方，对讨论决定重大事项的程序设计不足，制度规定缺失。比如，如何建立重大事项清单？重大事项如何提出？讨论、决定重大事项的方式方法有哪些？决议、决定一旦审议通过，采取何种办法进行检查督办？对决议、决定执行不力的单位和个人问责的措施有哪些？设计这些制度如何既能依法、规范、有效，又能符合当地的实际和习惯，便于操作？这些都是实践中长期困扰的难题。在具体操作中，还存在以下一些问题：一是调查研究不到位。政府对一些重大事项没有深入细致地进行充分调查研究，广泛征求人民群众的意见，更没有专业性的可行性论证环节，就提请人大及其常委会审议和决定，影响决议、决定的质量。二是会议审议时间不确定。重大事项往往在人代会上提交进行审议，但乡镇人代会每年仅仅召开两次，闭会期间的重大事项如何审议还待研究。三是会议审议不充分。审议过程重程序、重形式，往往为提请机关报告，由相关组成人员提出审查意见后，就对决议、决定（草案）进行表决，导致审议发言不充分、不广泛，个别代表甚至对议题的法理依据、关键证据把握不透的情况下进行表决。四是议决质量不理想。由于人大工作力量薄弱，人大代表的业务素质、专业水平、知识结构等因素的影响，作出的决定质量也有待进一步提高。一些决议、决定过于原则，程序性号召性的多，实质性强制性的少，不少决议决定与地方实际相脱节，可操作性不强。这样的决议、决定落实起来只会出现两种情况，要么无法落实到位，要么形式上非常容易落实，但是没有实际效果。五是事后监督不重视。对政府落实人大决定决议缺少长效督查机制，不少地方决定的重大事项往往是“头重脚轻”、“虎头蛇尾”。在政府决议、决定落实不力的情况下，也鲜少运用专题询问、质询、特定问题调查等刚性监督方式，加之在责任追究上缺少制度设计和可操作性的规定，导致一些重大事项决定落实中走样、缩水，不能实现预期目的。

二、对乡镇人大行使重大事项决定权的一些思考

当前，乡镇人大如何推进重大事项决定权的有效行使，必须把握以下几个关键：一是加强法治思维。不断提高各级领导干部法治信仰、法治素养和法治能力，尊重和履行法律所规定的制度和程序，在法律范围内活动。二是坚持问题导向。既要善于发现问题、提出问题，更应直面问题、研究问题，通过讨论决定重大事项来积极推动本区域重大问题的解决落实。三是改善党的领导。党委要真正认识到重大事项行使的意义，通过人大行使重大事项决定权，有利于实现党的领导法治化、推进国家治理现代化，是提高党的执政能力、改进党的执政方式、巩固党的执政地位的重要途径。同时还要通过协调建立重大事项清单等具体实在的举措，确保人大重大事项决权的落实到位。四是寻找关键突破。当前来说，围绕政府预算、政府投资重大项目等事关全局和群众切身利益的问题行使重大事项决定权，是有力的抓手和很好的突破口。同时也可通过建立重大事项清单、每年人民代表大会会议讨论决定大会议案等途径，使讨论决定重大事项成为常态化。五是敢于探索实践。乡镇人大要消除思想顾虑，摒弃“多一事不如少一事”、“自找麻烦”等消极想法，不断探索实践，敢于、善于行使重大事项决定权，通过实践来提高行使职权的能力和水平。六是打造创新团队。要通过加强自身建设和锻炼，打造一支高素质的队伍，激发人大行使重大事项决定权的活力。

具体来说，行使好重大事项决定权，要重点做好以下几方面工作：

1、进一步完善法律规定，明晰机制。上级人大应加快推进人大行使重大事项决定权的立法工作，及早研究制定规范决定权的法律和规范性文件，通过立法明确重大事项决定权的规范与边界，为乡镇人大行使重大事项决定权提供法律保障和实践指引。以宪法和法律为依据，在乡镇党委、人大、政府之间科学合理地配置决策权力，规范和完善党委、人大、政府的权力运行体系。

2、进一步界定事项范围，明识内容。各镇党委要围绕人大及讨论决定重大事项的范围边界、运行程序以及党委、人大、政府的职责任务，结合各镇实际，对乡镇人大行使重大事项决定权的具体内容作出界定。乡镇人大再对照建立完善讨论、决定重大事项具体制度，将重大事项具体化、明晰化和标准化。在具体界定重大事项过程中，应注重合法性、全局性、民生性和可行性。

3、进一步规范行使程序，明细步骤。在乡镇人大具体行使重大项目决定权过程中，建议着重把握好提出审查、调查研究、讨论审议、表决通过、监督反馈等环节的规范。如在提出审查环节，要加强对提出主体和提出时间的审查，可由政府或者人大代表联名提出，一般应于人代会举行一个月前提出，以便为审议或调查留下充足的时间；在调查研究环节，可以建立完善重大事项听证制度，充分运用协商民主方式，增强社会公众对公共决策参与的广度和深度，广泛听取代表、专家、社会各界人士的意见和建议，提升重大事项的科学性；在讨论审议环节，对一些争议较大的重大事项，可以引入辩论机制，充分交换不同意见，最终达成共识；在决定表决环节，规范表决形式，推行逐项表决、投票表决，保证表决的真实性和民主性。

4、进一步落实跟踪监督，明确责任。人大作出的决定代表广大人民的意志，要对重大事项实施情况及时开展跟踪督查，通过综合运用人大各种有效的监督手段，定期组织乡镇人大主席团和人大代表检查、视察、调研、审议、满意度测评等形式，确保决定的有效落实。在督查过程中，对执行或办理不力的单位或责任人员予以曝光并限期整改，对决定落实中私自变更、隐瞒的现象要启动追责制度，以维护重大事项决定权的权威性和严肃性。

5、进一步加强自身建设，明悉职责。对重大事项行使决定权，需要具备较高的业务素质和能力，当前较多地方的人大主席团组成人员存在年龄结构偏大、专业结构不足、精神状态不佳等问题，还不能完全适应相应的职责要求。要通过完善有关法律和政策文件，进一步优化乡镇人大主席团组成人员结构，确保有充足的时间和精力去承担更多的行使决定权的职责，提高人大主席团履职水平。加强人大干部素质建设，营造良好的创新氛围，使人大干部保持奋发有为、积极进取、昂扬向上的精神状态，以适应当前人大行使重大事项决定权的需要。