地方人大行使重大事项决定权的问题和思考

窦步定

十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要推动人民代表大会制度与时俱进，健全和推进人大讨论、决定重大事项制度。讨论决定重大事项是宪法赋予人大及其常委会的一项法定职权，其行使的状况如何，关系到地方国家权力机关作用的发挥，关系到区域经济社会发展。近年来，地方各级人大常委会在依法行使重大事项决定权方面进行了一些积极的探索，取得了一定的成效，但决定权行使不到位的问题依然比较突出。主要表现为两方面的问题：一是对重大事项概念界定不清；二是不敢主动作为。为此，就重大事项决定权的概念和如何进一步行使好重大事项决定权，谈一些认识和思考。

一、地方人大重大事项决定权的内涵

地方人大常委会行使重大事项决定权由宪法和地方组织法明文规定。宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第四十四条第四款规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”这是法律明确规定的地方人大常委会行使重大事项决定权的条款。由此可见，地方人大常委会行使重大事项决定权，是一项由法律专门规定的职权。

地方人大常委会的这项职权在其所有职权中的位置可以分三层意思来界说。一是决定权在所有职权中的位置。一般概括县级以上地方人大常委会有四项权力，即立法权、决定权、任免权和监督权。前三项都属于议决权的范围，后一项是为前三项的落实服务的。显然，决定权与立法权、任免权一样，是地方人大常委会最重要的权力之一。二是对于没有立法权的地方人大常委会如区县人大常委会来说，决定权应该是其最重要的权力，因为对于这一级人大常委会来说，决定权是行使监督权的基础。三是重大事项决定权是地方人大常委会决定权中的一类。

二、地方人大行使重大事项决定权的意义。

（一）人大行使重大事项决定权是人民当家作主的直接体现

我国是人民当家作主的国家，一切权力属于人民，而人民当家作主在一定意义上集中体现在人大对决定权的行使。因此，决定权就是人民当家作主的直接体现，没有决定权的人民谈不上当家作主。

（二）人大行使重大事项决定权是国家权力机关的本质功能

人民代表大会是人民当家作主的机关，是宪法规定的国家权力机关，而决定权则是权力机关的本质功能，是最具有权力机关性质的权力。一个什么事情也不能决定的权力机关是谈不上什么权力机关的。

（三）人大行使重大事项决定权是把党的主张转化为国家意志的基本途径

执政党最主要的功能是整合与代表人民利益，并把人民利益转化为党的主张。而人民代表大会不但是党整合人民利益的平台，也是实现代表人民利益的途径；而且人大行使重大事项决定权，也是把集中了人民意愿的党的主张转化为国家意志的制度性渠道。按照邓小平的思想，党的核心任务就是领导和支持人民当家作主；其实所谓当家作主也就是对国家大事作出决定。

（四）人大行使重大事项决定权是国家权力机关与执行机关基本定位的实现标志

人大是权力机关，“一府两院”是执行机关；前者决定，后者执行，这是权力机关和执行机关的基本定位，也是其基本区别。如果重大事项决定权不是由人大来行使，而是由“一府两院”来行使，那就是权力主体的倒置，就是基本定位的颠倒。

（五）人大行使重大事项决定权越是在下级人大就越重要

我们知道，监督权在一定意义上是为落实立法权、决定权、任免权服务的，人大的任免权通常是一次性行使的，而立法权并非所有地方人大都有，这就更突出了重大事项决定权的意义。我们这里是从地方人大的角度说的，当然对于地方人大常委会也是如此。

三、地方人大行使重大事项决定权存在的问题

（一）认识存在偏差，行使不甚积极

人们对人大及其常委会的性质、地位、作用还有些认识上的不足，认为人大是监督机关，是监督“一府两院”的。其实，除了监督，它还有作为国家权力机关的本质意义，即对事关全局的、根本的、长远的国家重大事项的决定权。加之不少人大常委会的班子成员多数是从党政机关转任的，人大自身也不同程度地存在着思想顾虑。在行使重大事项决定权时，担心过多强调人大决定权，会被认为是向党委要权，与政府争权，怕把握不准越权，与其多一事不如少一事，因而也就不敢大胆的去行使决定权。

(二)界定不够明晰，行使受到局限

地方组织法第44条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”这个规定涉及面广，原则性强，比较笼统。到底什么是重大事项，这既是一个理论问题，也是一个难以操作的实际问题。虽然有些地方人大在行使重大事项决定权方面进行了一些制度上的探索和尝试，但出台的相关规定往往较为笼统，过于简单，针对性和可操作性不够，由于缺乏对重大事项的科学界定，导致地方国家权力机关对重大事项行使决定权数量少，涉及面窄等不到位问题的产生。

(三)关系不够顺畅，行使不够规范

长期以来，人们习惯于地方党委与政府共同决策、联合行文这种基本的权力运行模式。党委领导──权力机关决定──行政机关执行这样的权力运行机制尚未形成。本应由人大常委会决定的一些事项，在没有提交人大常委会审议决定的情况下，经党委与政府联合行文作出决定，或是政府自行作出决定，用政策代替法规，在一些地区，像机构改革方案等如此重大的事项，都没有经过人大常委会审议决定；有些事项即使提请人大常委会审议批准，也仅是履行手续走过场而已，如财政预算调整，常常是到了年底，支出已成事实，才将方案提交人大常委会审议通过，使人大常委会的决定权在很大程度上被弱化。同时，在行使决定权的过程中，往往政府提请批准、履行程序性的决定多，常委会根据人民群众的意愿、要求和社会需要，主动就一些社会热点、难点和焦点问题作出决议决定的偏少。

(四)行使缺少底气，监督不够主动

地方人大行使重大事项决定权的实践还处于探索阶段，缺乏比较成熟的经验，没有切实可行的工作制度作保障。实践中，一些地方人大虽然就有关重大事项作出了决定，但具有专业知识的工作人员相当匮乏，自身的创制能力不够，很难提出专业性强、关注度高、科学可行的议案，另外，还存在着“重审议、轻落实”、“会上议一议，会后无声息”的现象，致使决议决定未能得到有效落实。这一方面是执行部门没有主动向人大常委会报告执行情况，整改措施不到位，另一方面则是人大常委会主动实施监督少，特别是决议决定作出后人大的后续监督制约机制和刚性手段运用不够，对决议决定贯彻执行情况如何评价、如何追究责任往往难以把握，影响了执行效果。

四、加强地方人大行使重大事项决定权的建议

（一）强化意识，在提高自觉上下功夫

这是有效行使重大事项决定权的前提。行使重大事项决定权，是我国宪法和法律明确赋予县级以上人大及其常委会的一项重要职权。在地方人大职权（立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权）中，决定权是根本，在各项职权中起主导作用，只有抓好决定权，才能带动和促进其他各项职权的行使。这一职权，既具有严格的法定性，又具有高度的权威性和鲜明的人民性，是人民当家作主的具体体现，在发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，实现国家治理体系和治理能力现代化的进程中，具有十分重要的意义。要不断强化民主意识、法治意识、执政意识、责任意识，牢固树立“行使好重大事项决定权是本职、不行使是失职、行使不好不称职”的理念，理直气壮、高度自觉、认真负责地履行好这项宪法和法律赋予的重要职权。

（二）厘清界限，在明确标准上下功夫

这是有效行使重大事项决定权的基础。有效行使重大事项决定权，首先要明确什么是重大事项。重大事项的确定，既是一个理论问题，也是一个实践问题。它的具体标准是什么，要根据宪法和法律规定，并与当地的实际情况相结合来明确范围、科学界定，既要有质的规定，也要有量的界定，需要动态把握。这就要求地方各级人大及其常委会因地制宜，依法确定符合本地实际的重大事项的相关标准。在质的方面，要把握五条原则：一是合法性原则。根据宪法、地方组织法和其他法律、法规的规定来确定重大事项的范围，对法律明确规定的重大事项，地方人大常委会要认真进行讨论和作出决定；对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，必须按照法定职责范围来选择和确定，做到既积极进行探索，又不得与宪法和法律相抵触。二是全局性原则。要围绕党的中心任务来确定重大事项，着力反映本行政区域内全局的、根本的、长远的问题，反映人民群众的共同利益和意志，反映改革、发展和稳定的根本要求。三是人本性原则。要突出以人为本，了解民情、反映民意、集中民智，真正把事关人民群众切身利益的问题定为重大事项，作出符合最广大人民意愿的决定。四是动态性原则。重大事项是一个不确定的变数，有的事在此时是重大事项，但一旦到了彼时就可能不是重大事项，且原本不属重大事项的也可能成为重大事项，因此，必须根据彼消此长的发展动态，审时度势地确定重大事项。五是可行性原则。要因地制宜，善于把具体事项放在特定的环境中进行具体分析，加以考察和界定，确保作出的决议符合实际、切实可行。在量的方面，要从实际出发尽可能将一些笼统概括的概念细化具体化，如政府投资的重大建设项目额度等，从而提高讨论决定重大事项工作的规范性和可操作性。

（三）理顺关系，在健全机制上下功夫

这是有效行使重大事项决定权的关键。讨论、决定本行政区域内重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的权力，人大既非与党委“争权”，也非与政府“分权”，而是法定的职权，是把党的主张变成国家意志的重要途径之一。虽然以党委或行政决策为主的模式在今后一个时期和较大范围内仍将继续发生作用，但从长远的国家权力配置看，随着政治体制改革的不断深入，人大的职权必将逐步到位，将目前的“党委决策、政府执行、人大监督”的国家权力运行机制模式逐步过渡到“党委决策、人大决定、政府执行”的法制轨道上来。这既是历史发展的必然，又是一个曲折渐进的过程。从当前来看，要完成这一转变，需要正确认识和处理好“两个关系”：一是党委决策权与人大决定权之间的关系。一方面，地方人大常委会对党委提出的重大事项，要认真调查研究并通过法定程序作出决议、决定，以保证党委决策的贯彻落实；另一方面，各级党委应当充分尊重国家权力机关的性质和地位，坚持依法执政，支持和保障人大依法履行职能，不能以党委的决策代替人大的决定。二是人大决定权与政府行政权之间的关系。一方面，政府对应该由人大常委会审议决定的重大事项要及时提请或报告，并在实际工作中落实执行好人大常委会的决议、决定和审议意见；另一方面，人大常委会要尊重政府依法行使行政权，不能事无巨细、越俎代庖干预政府工作。通过这种关系的不断调整，真正做到坚持党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统一，最终形成“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制，使地方各级人大及其常委会真正成为代表人民决定地方重大事务的权力机关。

（四）提高素质，在强化内功上下功夫

这是有效行使重大事项决定权的必然要求。“打铁还需自身硬。”要有效行使重大事项决定权，必然要有一支结构好、能力强、作风优、过得硬的高素质人大工作队伍。这就要求人大工作人员尤其是领导干部，要眼睛向内、练好内功，为履职尽责打好基础。要进一步优化队伍结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大的各级领导岗位，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，健全常委会办事机构，配齐配强工作人员，努力建设一支政治合格、业务精湛、作风优良的人大工作队伍，为地方人大及其常委会行使好法定职权提供坚强组织保证；加强专门委员会建设，完善组织制度、工作制度、议事程序，充分发挥专门委员会的作用；切实加强作风建设，密切联系代表和人民群众，经常深入基层开展调查研究，听实话、看实景、摸实情，使形成的决议决定切合实际，具有较强的可行性，通过决定权的有效行使，推动人民代表大会制度的健全和完善，推进社会主义民主政治建设，促进当地经济社会又好又快发展。

 

作者单位、职务：江都区樊川镇人大秘书

               2017年11月